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mercoledì 29 gennaio 2014

Dl Bankitalia: questione pregiudiziale M5S, respinta


QP2
Respinta (*)
Il Senato,
        in sede di esame del disegno di legge n. 1188 di Conversione in legge del decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133, recante disposizioni urgenti concernenti l'IMU, l'alienazione di immobili pubblici e la Banca d'Italia;
        premesso che:
            il decreto in esame reca disposizioni in materia di abolizione della seconda rata dell'imposta municipale sperimentale (IMU), acconti di imposte, valorizzazione di immobili pubblici oggetto di dismissione, capitale e governance della Banca d'Italia, accise nonché altre disposizioni, di coordinamento;
            l'assenza dei presupposti di necessità ed urgenza - che, ai sensi dell'articolo 77 della Costituzione, comma secondo, devono essere «straordinari» - per molte parti del decreto-legge in esame, l'eterogeneità delle disposizioni in esso contenute, rinvenibili persino nel titolo, correlata alla presenza di disposizioni meramente ordinamentali o ad effetto pluriennale, costituiscono elementi non conformi a quanto stabilito dalla Costituzione in materia di decretazione d'urgenza;
        considerato che:
            la necessità e l'urgenza costituiscono le basi e la funzione pratica della decretazione d'urgenza. Il chiaro dettato dell'articolo 77 della Costituzionale impone dì non considerarle separatamente dal requisito, prioritario, dì straordinarietà nè consente, al Governo, di autoqualificare apoditticamente come straordinaria una situazione o decisione che ritiene, legittimamente, necessaria. L'ordine logico e letterale seguito dall'articolo 77 della Costituzione nell'esposizione dei presupposti per la decretazione non può essere piegato ad esigenze politiche contingenti e ad apodittiche autoqualificazioni del Governo pro-tempore. Pertanto, lo scrutinio parlamentare deve riacquistare efficacia e pregnanza, tanto più in presenza di una prassi, che vede diffondersi la tendenza ad adottare provvedimenti considerati necessari ed urgenti solo in relazione ai fini proposti dal Governo, così snaturando il significato stesso della clausola di eccezionalità imposta dalla Carta Costituzionale;
            come è già stato rilevato nel corso del dibattito sul provvedimento in oggetto, gli elementi indifettibili di straordinarietà, necessità ed urgenza, appaiono palesemente carenti per la parte concernente la Banca d'Italia e la dismissione degli immobili. Dottrina quasi unanime ha evidenziato che il Governo, nell'adozione di decreti-legge, facendo leva su una discrezionalità politica molto ampia, ha eluso il significato costituzionale della norma ed ignorato il requisito della straordinarietà consentendola trasformazione del decreto-legge in uno "strumento prettamente politico", capace di rispondere rapidamente a domande legislative, che hanno un carattere di urgenza soltanto politica. Il ruolo del Parlamento, in sede di conversione, non può quindi risolversi in un appiattimento sulla decisione governativa, dovendosi riappropriare, del giudizio sulla riconducibilità della situazione ai canoni di, straordinaria necessità ed urgenza, alla luce del nesso di natura provvedimentale che deve sussistere tra le disposizioni dell'atto e la situazione, cioè il merito del provvedimento;
            peraltro la Corte Costituzionale, con giurisprudenza costante dal 1995 (sentenza n. 29 del 1995), ha affermato che l'esistenza dei requisiti della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza può e deve essere oggetto di scrutinio di costituzionalità, dal momento che il difetto dei predetti requisiti, una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge, in quanto non si può attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere dì alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie. La urgente necessità del provvedere può certo riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare. La straodinarietà dei casi, che si pone come condizione di validità dell'atto, si dovrebbe tuttavia tradurre nell'eccezionalità dell'impiego. Non è, in altre parole, la sola necessità ed urgenza autoqualificata dal Governo che adotta il provvedimento urgente, ma anche la concreta straordinarietà l'elemento discriminante per il ricorso al decreto. In tal senso, strettamente connesso ai criteri di straordinarietà, necessità ed urgenza vi è anche il rilevante tema della omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di necessità e urgenza, che deve essere osservata dalla legge di conversione;
        considerato inoltre che:
            il presente decreto-legge interviene a disciplinare una pluralità di ambiti materiali i quali, difficilmente possono considerarsi avvinti da quel nesso oggettivo o funzionale richiesto dalla Corte Costituzionale - tra le altre, con la sentenza n. 22 del 2012 - affinché il contenuto di un provvedimento d'urgenza possa ragionevolmente considerarsi unitario. In tali termini, i contenuti normativi del disegno di legge in esame confliggono con le regole giuridiche, anche di rango costituzionale, che presiedono alla redazione dei provvedimenti d'urgenza;
            in particolare, il contenuto normativo del decreto-legge non si configura in linea con le prescrizioni di cui all'articolo 15, comma 3, della legge 23 agosto n. 400 del 1988 secondo cui i decreti-legge «devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo». A tal proposito, la disciplina posta dalla legge 400 del 1988, ancorché di livello ordinario, è stata ritenuta dalla Presidenza della Repubblica avente carattere «ordinamentale»; inoltre essa è in qualche modo richiamata anche dai regolamenti parlamentari, laddove essi prevedono si debba verificare, in sede di conversione, la sussistenza dei requisiti posti dalla «legislazione vigente» (art. 78 Reg. Sen.). Da ultimo, con sentenza n. 171 del 2007, la Corte Costituzionale innovando la giurisprudenza costituzionale in tema di presupposti della decretazione d'urgenza. ha dichiarato «incostituzionalità di un decreto-legge non a motivo della sua reiterazione, bensì per la mancanza dei presupposti di cui all'articolo 77, comma secondo della Costituzione («casi straordinari di necessità e urgenza»), rilievo cogente rispetto ad alcune delle numerose integrazioni normativa proposte in sede di conversione;
            come indicato espressamente dal Presidente della Repubblica con lettera del 15 luglio 2009, «provvedimenti eterogenei nei contenuti e frutto di un clima di concitazione e di vera e propria congestione sfuggono alla comprensione dell'opinione pubblica e rendono sempre più difficile il rapporto tra il cittadino e la legge. È doveroso ribadire oggi che è indispensabile porre termine a simili «prassi», specie quando si legifera su temi che riguardano diritti costituzionalmente garantiti e coinvolgono aspetti qualificanti della convivenza civile e della coesione sociale. È in giuoco la qualità e sostenibilità del nostro modo di legiferare. In tale contesto si inserisce la peculiare tecnica legislativa adottata dal decreto in oggetto;
            a tal riguardo, la Corte costituzionale con la recente sentenza n. 220 del 2013 ha sottolineato come siffatta disposizione, della legge n, 400 «pur non avendo, sul piano formale, rango costituzionale, esprime ed esplicita ciò che deve ritenersi intrinseco alla natura stessa del decreto-legge». In altri termini la Corte ha rilevato che «Ai sensi del secondo comma dell'articolo 77 della Costituzione, i presupposti per l'esercizio senza delega della potestà legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo». L'assenza di quella omogeneità conduce alla rilevazione - effettuabile dal giudice delle leggi - della mancanza dei presupposti del decreto-legge ex articolo 77, secondo comma, della Costituzione;
        considerato, altresì, che:
            gli articoli da 4 a 6 del decreto in esame recano disposizioni in materia di governance della Banca d'Italia. In particolare l'articolo 4, pur riaffermando che la Banca è istituto di diritto pubblico, autorizza in primo luogo l'Istituto a procedere ad un aumento di capitale all'importo di euro 7,5 miliardi mediante utilizzo di riserve statutarie, definendo altresì il valore nominale delle quote di partecipazione e prevedendo che ai partecipanti possano essere distribuiti dividendi annuali, a valere sugli utili netti, per un importo predefinito rispetto al capitale. È quindi rideterminata la platea. Parallelamente si amplia la platea dei detentori di partecipazioni (banche ed imprese di assicurazione e riassicurazione, nazionali e comunitarie, fondazioni bancarie, enti ed istituti di previdenza ed assicurazione aventi sede in Italia nonché fondi pensione) fissando un limite per ciascuna partecipazione nonché consentendo alla Banca centrale di acquistare, in via temporanea, le proprie quote e di stipulare contratti aventi ad oggetto le stesse. Viene conseguentemente rideterminata la composizione del Consiglio superiore della banca d'Italia, che potrà intervenire nelle materie di tutela del risparmio, di esercizio della funzione creditizia ed in quella valutaria devolute al Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio - CICR, prevedendo parametri per le relative modifiche allo statuto della Banca d'Italia;
            il Titolo II del decreto-legge in esame (articoli 4, 5 e 6) rischia di confliggere con il combinato disposto di cui agli articoli 47, primo comma, e 97, secondo comma, della Costituzione. L'articolo 47, primo comma, della Costituzione dispone che «La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l'esercizio del credito»; l'articolo 97, secondo comma: «I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione»;
            il profondo mutamento dell'assetto proprietario e di govenance della Banca d'Italia, connesso ad un riassetto imposto ex lege tanto del capitale quanto delle quote, incide sull'indipendenza e sull'autonomia dell'Istituto. A tal proposito, in forza della posizione di autonomia e di determinazione dei fini riconosciuta alla Banca d'Italia dall'ordinamento, il presente decreto costituisce il presupposto normativo di una logica potenzialmente confliggente sia con la tutela del risparmio, sia con quella dell'attività imparziale della pubblica amministrazione;
            dunque, individuando nella formula dell'articolo 47 una fattispecie di implicita costituzionalizzazione della Banca d'Italia, i suoi fini e i suoi obiettivi risulterebbero scardinati dalle prescrizioni del disegno di legge in esame;
            il risparmio costituisce un primario valore costituzionale che l'ordinamento normativo ha il dovere di incoraggiare attivamente ed in tutte le sue molteplici forme, compresa la stabilità del sistema bancario e della sua regolazione. L'affievolimento del diritto al risparmio incide, direttamente, sulla funzione strumentale della distribuzione della ricchezza, in conformità a quanto disposto dagli articoli «economici» della Costituzione repubblicana;
        valutato, inoltre, che:
            le disposizioni concernenti la Banca d'Italia contenute nel decreto-legge rivestono carattere palesemente ordinamentale e dunque sarebbe stato più corretto procedere per via ordinaria, in ruolo di ricorrere alla decretazione d'urgenza. In tale contesto, destano perplessità relativamente ai requisiti di straordinaria necessità ed urgenza - non soltanto le norme del decreto concernenti la rivalutazione delle quote del capitale della Banca d'Italia ma anche le modalità di valutazione adottate dal Governo a base di tale rivalutazione. A tal fine, sono stati sollevati dubbi sull'affidabilità della commissione di esperti cui affidare la valutazione del valore del capitale ed è stata rilevata la palese irragionevolezza dell'assenza di stringenti vincoli circa lo stabilimento di particolari assetti societari, potendosi in tal modo verificare la possibilità di acquisizioni da parte di società controllate da soggetti extraeuropei;
            non soltanto sì è di fronte al rischio di una ingiustificata rivalutazione delle quote detenute dalle banche per incrementare il gettito fiscale, ma i soggetti partecipanti al capitale potranno ottenere in breve tempo grandi vantaggi economici, ponendo a confronto il livello massimo di utili distribuibili e il prelievo delle plusvalenze, dovendosi rilevare l'incertezza sul regime di tassazione delle eventuali plusvalenze derivanti dalla rivalutazione delle quote. In tale contesto, l'intervento normativo appare suscettibile di conferire benefici eccessivi agli attuali maggiori quotisti, laddove l'intervento della Consob può aver luogo solo in relazione alle future eventuali acquisizioni da parte di società quotate;
            ulteriori irragionevoli lacune sono state rilevate in ordine alla facoltà accordata alla Banca d'Italia di rilevare quote del proprio capitale e alla mancata previsione di dettagliati requisiti di onorabilità dei titolari di cariche rilevanti presso i soggetti titolari delle quote. Il decreto, in sostanza, altera gravemente un quadro già complicato con una inversione di tendenza in ordine alla commerciabilità delle quote, banche partecipanti, i relativi amministratori correrebbero a contabilizzare il maggior patrimonio (a fronte della rivalutazione) e pur conseguendo un utile solo teorico (anche se i dividendi non arriverebbero) sarebbero liberi di liquidare dividendi per le fondazioni azioniste. Ne risultano dunque violati il canone della ragionevolezza e il bilanciamento degli interessi protetti;
        considerato, infine, che:
            il comma 1 dell'articolo 3 stabilisce che le disposizioni risalenti al 1985 che consentono la sanatoria di irregolarità in materia edilizia, si applicano anche alle alienazioni di immobili pubblici - anche di enti territoriali - mediante cartolarizzazione in relazione ai processi di dismissione finalizzati ad obiettivi di finanza pubblica, prevedendo che detta domanda di sanatoria possa essere presentata entro un anno dall'atto di trasferimento dell'immobile. Il comma 2 del medesimo articolo introduce una modifica alla normativa vigente finalizzata a permettere la vendita a trattativa privata e in blocco, non solo dei beni immobili ad uso non abitativo appartenenti al patrimonio pubblico, ma anche di quelli ad uso non abitativo, purché tale uso non sia prevalente. La facoltà di sanatoria attribuita da tale articolo consente chiaramente un indebito ed irragionevole vantaggio economico all'acquirente degli immobili pubblici rispetto ad altri acquirenti di immobili. Il rischio è inoltre che la disposizione in esame, consistente in una riapertura dei termini del condono per i soggetti citati dal decreto, porti anche alla alienazione di immobili confiscati alla criminalità organizzata e già acquisiti al patrimonio immobiliare pubblico, con la possibilità che, in assenza di sbarramenti e clausole, essi tornino nella sfera dei soggetti cui sono stati sottratti. Si é dunque in presenza di una sostanziale disparità di trattamento tra fattispecie omogenee, allorché la norma presenti una intrinseca incoerenza, contraddittorietà od illogicità rispetto al contesto normativa preesistente. Lo scrutinio di ragionevolezza, come limite generale della legislazione, impone invece di effettuare un positivo bilanciamento costituzionale, ancorato al principio di uguaglianza e, dunque, all'articolo 3 della Costituzione, che viene, dal presente articolo, evidentemente violato;
            considerata, dunque, la violazione palese, oltreché latente, degli articoli 3, 47, 77 e 97 della Costituzione, in aggiunta a diverse sentenze della Corte Costituzionale;
        delibera
            ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame dell'Atto.
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